自然資源部22日召開新聞發布會表示，國務院辦公廳日前印發的《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》(以下簡稱指導意見)，是我國首個專門規范土地二級市場的重要文件，提出了建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，搭 建城鄉統一的土地市場交易平臺。
 

當前，我國形成的是以政府供應為主的土地一級市場和市場化的土地二級市場。在城市，國家擁有土地所有權，但是使用權可以轉讓、出租和抵押。相較而言，目前土地二級市場發展相對滯后。

自然資源部所有者權益司副司長王薇表示，《指導意見》明確了土地的轉讓形式，將導致土地使用權轉移的行為都視為土地轉讓，實施統一監管。通過優化轉讓的交易規則、完善土地分割或者合并轉讓政策，實行差別化稅費等改革舉措，激發市場活力，促進存量土地進入市場盤活。

針對劃撥土地出租長期存在的不規范問題，《指導意見》進行了規范，簡化了審批方式。在土地抵押方面，明確自然人、企業均可以作為抵押權人。支持在養老、教育等社會領域投資的企業，以有償取得的建設用地使用權進行抵押融資。

《指導意見》創新了運行模式，解決了在哪交易、由誰交易、怎么交易的問題。各地要在市縣自然資源主管部門現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。同時，優化交易流程，明確相關規則，交易雙方可以自行協商交易，也可以委托平臺公開交易，政府要加強事中事后監管，對于價格異常的，政府可以依法實行優先購買權，維護市場平穩運行。

自然資源部開發利用司副司長陳國慶表示，與土地一級市場相比，我國土地二級市場長期處于自發分散狀態，存在以下問題：一是交易規則不健全。有關管理規定分散，且大多起草時間比較早，限制條件多，難以滿足當前發展需要;二是交易信息不對稱，市場未充分形成，交易機會不充分;三是交易平臺不規范。此外，一些地方交易程序復雜、環節多、周期長，市場不夠規范，矛盾和糾紛多發。《指導意見》是我國首個專門規范土地二級市場的重要文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性的制度安排。文件的出臺，對于促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。

自然資源部自然資源開發利用司司長鄭凌志特別強調了《指導意見》是堅持和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，是推進“放管服”改革優化營商環境的重要舉措，也是促進節約集約用地、加快推動經濟高質量發展的重要舉措。同時，他還指出，《指導意見》在出臺之前已經北京市房山區等全國34個市(縣、區)開展為期兩年的土地二級市場試點。在這兩年里，試點地區的土地二級市場交易規則體系不斷完善，土地交易的宗數、面積、價款都出現大幅增長，極大激發了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點期間，34個試點地區共出臺各類交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。

據了解，我國還將加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地司法處置、涉地國有資產處置、涉地股權轉讓以及不動產登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示、建立健全聯動機制等，維護市場公平競爭環境。

附《指導意見》全文：

《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見國辦發〔2019〕34號》

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

土地市場是我國現代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容。改革開放以來，通過大力推行國有建設用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應為主的土地一級市場和以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經濟體制、促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程起到了重要作用。隨著經濟社會發展，土地二級市場運行發展中的一些問題逐步凸顯，交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善等問題比較突出，導致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經濟高質量發展的需要。為完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，結合各地改革試點實踐，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，堅持問題導向，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關產業規劃相銜接，著力完善土地二級市場規則，健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，為完善社會主義市場經濟體制、推動經濟高質量發展提供用地保障。

(二)基本原則。把握正確方向。堅持社會主義市場經濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預。落實“放管服”改革總體要求，強化監管責任，減少事前審批，創新和完善事中事后監管，激發市場活力，增強內生動力。

規范市場運行。完善交易規則，維護市場秩序，保證市場主體在公開、公平、公正的市場環境下進行交易，保障市場依法依規運行和健康有序發展，促進要素流動和平等交換，提高資源配置效率。

維護合法權益。堅持平等、全面、依法保護產權。充分尊重權利人意愿，保障市場主體合法權益，實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用和交易建設用地使用權，實現產權有效激勵。切實維護土地所有權人權益，防止國有土地資產流失。

提高服務效能。強化服務意識，優化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。

(三)目標任務。建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，市場規則健全完善，交易平臺全面形成，服務和監管落實到位，市場秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

(四)適用范圍。

建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產交易的，應當遵守《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市房地產開發經營管理條例》等法律法規規定。

二、完善轉讓規則，促進要素流通

(五)明確建設用地使用權轉讓形式。將各類導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。涉及到房地產轉讓的，按照房地產轉讓相關法律法規規定，辦理房地產轉讓相關手續。

(六)明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉移登記辦理;不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由;原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設用地使用權轉讓，參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓有關規定，不再報經原批準建設用地使用權作價出資或入股的機關批準;轉讓后，可保留為作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。

(七)完善土地分割、合并轉讓政策。分割、合并后的地塊應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。擬分割宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，不得損害權利人合法權益。

(八)實施差別化的稅收政策。各地可根據本地實際，在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，促進土地節約集約利用。

三、完善出租管理，提高服務水平

(九)規范以有償方式取得的建設用地使用權出租管理。以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法規和有償使用合同的相關約定。

(十)規范劃撥建設用地使用權出租管理。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應按照有關規定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。

(十一)營造建設用地使用權出租環境。市、縣自然資源主管部門應當提供建設用地使用權出租供需信息發布條件和場所，制定規范的出租合同文本，提供交易鑒證服務，保障權利人的合法權益。統計分析建設用地使用權出租情況及市場相關數據，定期發布出租市場動態信息和指南。

四、完善抵押機制，保障合法權益

(十二)明確不同權能建設用地使用權抵押的條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時應優先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，根據租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。

(十三)放寬對抵押權人的限制。自然人、企業均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產抵押相關手續，涉及企業之間債權債務合同的須符合有關法律法規的規定。

(十四)依法保障抵押權能。探索允許不以公益為目的的養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資。各地要進一步完善抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監管機制，防控市場風險。

五、創新運行模式，規范市場秩序

(十五)建立交易平臺。各地要在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務，大力推進線上交易平臺和信息系統建設。

(十六)規范交易流程。建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息;可自行協商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易;達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。各地要加強交易事中事后監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規定的，不予辦理相關手續。

(十七)加強信息互通共享。加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設用地使用權轉移的案件，自然資源主管部門應當向人民法院提供所涉不動產的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務情況等。建立健全執行聯動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易。加強涉地資產處置工作銜接，政府有關部門或事業單位進行國有資產處置時涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等主管部門應加強對涉地股權轉讓的聯合監管。加強建設用地使用權與房地產交易管理的銜接，建設用地使用權轉讓、出租、抵押涉及房地產轉讓、出租、抵押的，住房城鄉建設主管部門與自然資源主管部門應當加強信息共享。

六、健全服務體系，加強監測監管

(十八)提供便捷高效的政務服務。在土地交易機構或平臺內匯集交易、登記、稅務、金融等相關部門或機構的辦事窗口，大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，大力精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務水平。發揮土地交易機構或平臺的專業優勢，提供法律、政策咨詢服務，協調矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環境。

(十九)培育和規范中介組織。發揮社會中介組織在市場交易活動中的橋梁作用，發展相關機構，為交易各方提供推介、展示、咨詢、估價、經紀等服務。各地要加強指導和監管，引導社會中介組織誠信經營。

(二十)加強市場監測監管與調控。健全土地二級市場動態監測監管制度，完善監測監管信息系統。嚴格落實公示地價體系，定期更新和發布基準地價或標定地價;完善土地二級市場的價格形成、監測、指導、監督機制，防止交易價格異常波動。土地轉讓涉及房地產開發的相關資金來源應符合房地產開發企業購地和融資的相關規定。強化土地一、二級市場聯動，加強土地投放總量、結構、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調控，維護市場平穩運行。

(二十一)完善土地市場信用體系。土地轉讓后，出讓合同所載明的權利義務隨之轉移，受讓人應依法履約。要加強對交易各方的信用監管，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。各地要結合本地區實際，制定土地市場信用評價規則和約束措施，對失信責任主體實施聯合懲戒，推進土地市場信用體系共建共治共享。

七、保障措施

(二十二)加強組織領導。各地區各有關部門要充分認識完善土地二級市場的重要性，結合實際研究制定實施細則和配套措施，確保各項工作舉措和要求落實到位。各級自然資源、財政、住房城鄉建設、國有資產監督管理、稅務、市場監管、金融等主管部門要建立聯動機制，明確分工，落實責任，做好人員和經費保障，有序推進土地二級市場建設。已依法入市的農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見執行。

(二十三)重視宣傳引導。加大對土地二級市場相關政策的宣傳力度，及時總結推廣各地典型經驗和創新做法，擴大土地二級市場影響力、吸引力，調動市場主體參與積極性。合理引導市場預期，及時回應公眾關切，營造良好的土地市場輿論氛圍，提升市場主體和全社會依法規范、節約集約用地的意識，切實提高資源利用效率。

(二十四)嚴格責任追究。強化監督問責，對違反土地二級市場相關規定的地方政府和有關部門、單位以及責任人員嚴格實行責任追究，堅決打擊各種腐敗行為。

國務院辦公廳

2019年7月6日